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自贡市探索设立扶贫开发基金创新脱贫攻坚投入新模式

日期:2019年3月5日   作者:祝勇,男,中共自贡市委农工委(市扶贫移民


  自贡市委、市政府2016年针对脱贫攻坚任务重、集中投入大、时间紧迫的情况,大胆拍板决策设立市级扶贫开发基金,积极探索非重点贫困地区“政府投入+社会融资”的强力攻坚新模式,成为全省第一个开创性设立市级扶贫开发基金用于脱贫攻坚的地方,为全市“插花式”贫困村、贫困人口基础设施建设和产业扶贫项目提供强有力的投入保障。
  一、瞄准脱贫、大胆决策、助推攻坚
  为贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和省委十届六次全会部署,市委、市政府于2016年提出了“五年集中攻坚,全面脱贫奔康”的脱贫攻坚目标要求。当年,自贡市通过层层落实脱贫攻坚责任,实施产业就业扶贫、政策兜底保障、医疗教育扶贫、住房安居扶贫、基础设施扶贫“五大工程”,取得明显成效,顺利通过了省脱贫攻坚验收考核组的考核验收。但省验收考核组也针对自贡这个非重点贫困区,政府投入不足的问题提出了建议——加大对贫困村的基础设施和贫困户产业扶持的投入,拓展扶贫增收途径,实现持续增收。
  省验收考核组的这个建议与自贡市委、市政府的设想不谋而合。 2016年,市委、市政府主要领导针对非重点贫困区政府投入不足的问题,在全国、全省没有可借鉴、可复制的样板经验的情况下,立足大胆探索、改革创新、积极进取、勇于任事的担当精神,提议设立市级扶贫开发基金集中投入办大事、办急事、办难事,充分发挥政府性投入带动社会资金投入脱贫攻坚,调动政府和社会两个积极性。为确保全市完成48879户、145121人建档立卡贫困人口脱贫、113个贫困村退出的减贫任务,实现“补齐短板”脱贫奔小康的目标,市委常委会于2016年12月十二届第5次会议审议由市扶贫移民局、市财政局、自贡银行等部门经可行性研究提出的《自贡市扶贫开发基金组建方案》,同意设立自贡市盐锦扶贫开发基金投资管理中心,并于2017年6月在自流井区工商局注册成立,由市政府通过国投公司出资l亿元、各区县政府通过国有投资平台按照贫困村和贫困户比例共同出资1亿元,市县区财政资金作为劣后级,通过基金杠杆撬动,由自贡银行以认购信托公司信托计划方式投入优先级资金2亿元,组建总额4亿元的市扶贫开发基金。基金期终止后,基金管理机构在出资人监督下组织基金资产进行清算,清算结果经第三方独立机构出具意见后,报市投决委核准,由市国投公司负责回购自贡银行优先级有限合伙份额,所需资金专题报政府审批。
  二、建立规范、精准投向、安全运行    
  (一)成立机构,规范管理    
  为确保扶贫开发基金规范、高效、安全运行 ,健全投资决策程序,加强决策科学性,提高重大投资决策的效益和决策的质量,自贡市制定了《扶贫开发基金投资决策委员会工作规则》,成立了自贡市盐锦扶贫开发基金投资管理中心,组成由市委、市政府分管领导和市级有关部门负责人9名成员的扶贫开发基金投资决策委员会(简称:投决委),为基金的最高决策机构,主要负责对基金管理机制、基金投资计划、扶贫开发投资项目、合伙人退出方案等进行研究决定。规定市投决委会议三分之二以上的委员出席方可举行,每一名委员有一票的表决权,实名投票表决 ,过半数以上同意方能作出决策。2018年初,为进一步管好用活市扶贫开发基金,简化基金项目决策程序,加快扶贫项目推速度,市脱贫攻坚领导小组制定了《关于调整市扶贫开发基金项目决策权限等相关工作的通知》,将基金项目的审批和调整权限下放到区县政府负责。
  投决委下设办公室(设在市扶贫移民局),负责基金的筹集、申报、执行和监管等具体事。同时,委托成都华西能航股权投资基金管理有限公司作为基金管理机构,在市投决办指导下完成基金日常管理工作。
  (二)封闭运行、精准投向
  基金按照“封闭运行、精准投向、控额使用、专户管理、专帐核算、协同监管”的原则进行管理。各区县按实际出资额度,最高可放大4 倍限额内按程序审批使用,全部用于扶贫项目,严禁用于与脱贫攻坚无关的支出。基金固定资产投资重点用于基础设施和公共服务设施建设、农业生产能力提升、贫困户民居建设、贫困村幸福美丽新村建设、“四好村”创建、贫困村集体广西快三培育等项目。基金短期投资主要用于贫困户生产发展,涉农企业、农民合作社、家庭农场、专业大户、农村经纪人等新型农业经营主体,以及区县先期垫资提前实施的易地扶贫搬迁项目。
  (三)规范程序,严格审批
  规定基金固定资产投资审批程序,100万元以下(含100万元)的项目,由所在乡镇人民政府规划、初设,向区县扶贫移民局(办)申请,报区县人民政府同意后,再组织项目设计、项目投资预算、财政评审及招投标,将招标结果连同相关资料上报市投决办,经市投决办审查,市投决委主任同意后,市投决办向基金管理机构发出通知,按批次向区县平台公司增资后,再组织项目实施。 100万元以上的项目,由所在乡镇进行规划、初设,经区县相应程序审核同意后报市投决办,经市投决委集体研究发出批复文件后,区县再组织项目设计、项目投资预算、财政评审及招投标,将招标结果连同相关资料上报市投决办审查,经市投决委主任签字后,市投决办向基金管理机构发出通知,按批次向区县平台公司增资后,再组织项目实施。
  基金短期投资由区县政府承诺做好基金投资风险控制,保证基金安全,如不能按时收回基金,由区县等额还款。基金短期投资项目的投资收益可以按照不高于银行同期贷款基准利率执行,由各区县确定的平台公司与各项目实施主体签订合同确定,投资收益只能用于补充本区县扶贫开发基金。基金短期投资项目需由使用单位提出申请,经所在乡镇人民政府初审后,向区县扶贫移民局(办)申请,100万元以下(含100万元)的项目,由区县确定的基金管理机构对项目进行论证,经区县人民政府审批后,报市投决办备案。100万元以上的项目,经区县相应程序审核同意后,报市投决办评审论证,市投决委集体研究审批。基金项目审定权限下放区县政府后,市投决委对所有基金项目实行备案制。区县在每一次决策基金项目后,应及时将项目批复文件报市投决办备案;每个季度将项目进度和资金进度情况报市投决办;项目完工后将项目建设资料、工程验收报告、审计报告等及时报送市投决办备案。
  市投决办和市盐锦扶贫开发基金投资管理中心负责审查基金投资计划和项目程序性手续,经市投决委主任审签同意后,向成都华西能航股权投资基金管理有限公司及市国投公司下达资金计划安排通知,由市盐锦扶贫开发基金投资管理中心与标的区县投资平台公司签署增资协议后,向自贡银行发送投资资金划转指令,自贡银行按照指令执行资金划转进行增资后,各区县投资平台公司按相关规定组织实施,属于政府采购、招投标管理范围的,按相关法律、法规及制度规定执行。
  (四)制定指南,明确规范
  自贡市制定了《自贡市扶贫开发基金项目申报指南》,规定申报项目须以单个项目为单位申报,并按照《扶贫开发基金申报项目情况统计表》格式,将项目名称、项目内容、建设规模、项目类别、项目覆盖贫困人口数、重点扶持环节和使用范围等内容细化后上报。使用基金用于“1+6”公共服务中心建设的项目,须建设300平方米左右,原则上申请基金金额不得超过100万元。20万元以下的项目原则上不安排使用基金,但确属扶贫开发项目的,可将不同地点的同一类项目打捆为一个项目申报。如:几个相邻村的通村道路建设工程有资金缺口的,可将几个村通村硬化路建设项目打捆,并通过招投标程序,方可使用基金。
  基金用于固定资产投资项目,实施单位要按照基本建设项目建设规范、或行业部门的相关规范进行管理,层层签订廉政合同,严格实行招投标制度。基金用于对贫困户危房改造、“扶贫保”、光伏发电等补助类项目资金的,区县要先制定补助办法报市投决办备案后执行,但程序、有关文件资料必须齐备。涉及政府采购事项的,按照政府采购制度执行。项目实施单位必须严格按照批复方案或下达的项目计划组织项目实施。自筹资金等项目建设资金必须按计划落实到位。申报使用的基金必须用于项目实施方案规定的建设内容和用途,不得擅自调整项目建设计划和资金使用方案,如确需调整,必须按原申报程序报批,经批准后方可进行调整。
  (五)加强监管,严肃惩罚
  基金项目按照“谁决策、谁负责;谁签字、谁负责;谁监管、谁负责”的原则执行。区县政府要制定详细的扶贫开发基金管理办法或管理细则,加强基金项目的日常监管、安全监管,跟踪督办、检查验收,并组织审计部门或有资质的中介机构对项目进行审计,对挤占、挪用、骗取、套取等违纪违法行为,将送交有关部门严肃处理。市投决办组织市级有关部门对扶贫开发基金项目进度、绩效进行检查,并纳入脱贫攻坚考核。资金管理按照扶贫专项资金有关规定执行,由项目实施单位到区县平台公司按照规定程序报账。
  同时,要求各区县严格按照规划、设计、预算、评审、招投标等项目建设程序,加快启动各项目建设。建立健全项目建设管理制度,加强对项目建前、建中、建后的规范管理,严格建设规范,严格项目质量、安全管理;项目主管部门对项目监管实行专人负责制,明确职责,指导和监督项目按计划实施,确保工程质量。切实加强廉政教育,从思想上构筑反腐倡廉,拒腐防变的防线,各项目实施乡镇和项目业主单位要同时向区县签订《廉政责任书》。涉及流动资金周转类项目的区县签订了《借款合同》,并完善质担保、质(抵)押物等手续。受托管理机构、基金股权  投资标的区县投资平台公司、基金管理机构、基金监管银行应当接受审计部门或市国投公司委托的会计师事务所的审计监督。有关机构和人员不得以任何理由阻挠和拒绝提供有关材料或提供虚假、不实的材料。
    三、重点扶持、补齐短板、成效初显
  创建设立扶贫开发基金是自贡市脱贫攻坚工作中的一项重大创新,弥补了财政短期投入不足,项目的“补丁”效果十分明显,有力推动贫困村和贫困群众出行、运输、水利、电力、住房等生产生活条件改善。截至2018年6月底,自贡市扶贫开发基金投资管理中心累计募集到位资金16401万元(今年下半年已落实到位募集资金15600万元),共增资区县平台公司资金13078.54万元,银行专户尚余3304.43万元。全市已申报扶贫项目228个、2.86亿元,占4亿元的71.5%,开工151个、开工率66.2%,竣工59个、竣工率25.9%。
  目前实施的扶贫开发基金项目涉及贫困村人口基础设施建设、公共服务设施建设、农业产业建设和新村扶贫建设四大类,覆盖全市 589个、贫困人口11.3万人次。其中基础设施建设新建道路162.195公里,扩宽道路20.251公里,土地整理25.69万平方米,新建山坪塘70口、蓄水池60口、囤水田46口、自来水管网23.71km;公共服务设施建设新建“1+6”公共服务中心48个,占地面积约13330 平方米,新建文化活动广场9个,占地面积约7850平方米;农业产业建设新建农业产业基地17个,培育贫困村集体广西快三4个;新村扶贫建设改造危旧房399户,新建贫困户光伏发电90户。扶贫开发基金项目强化扶贫基础设施建设,强化农业产业带动,强化贫困户住房安全保障,强化扶贫政策落实,为保障建档立卡贫困人口脱贫、贫困村退出的减贫任务,实现脱贫奔小康的目标提供了强力支撑。


来源:盐都论坛